2016年3月，國務(wù)院總理李克強在2016年政府工作報告中提出，完善政府和社會(huì )資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會(huì )資本的參與熱情。這是“政府和社會(huì )資本合作”在2015年政府工作報告首度提出后，連續第二年高規格“亮相”。然而，截至2016年4月19日，納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫的項目數達到7704個(gè)，總投資需求87967億元。但從項目的落實(shí)推進(jìn)速度來(lái)看，落地的項目不到21%?，F狀是政府和社會(huì )資本合作推進(jìn)緩慢，政策落地不夠到位。

　　 主要困境

　　 首先，PPP投融資模式運作的政府職能沒(méi)有完全轉變。民間資本的市場(chǎng)準入存在隱形壁壘。長(cháng)期壟斷的基礎設施建設，已經(jīng)形成了利益集團，政府既是公共基礎設施企業(yè)的制訂者、實(shí)施者、監督者，又是該項目的出資者，導致市場(chǎng)化運作難以實(shí)現。這種隱形壁壘恰是政府職能沒(méi)有徹底轉變的體現。落地的項目主要還是國有企業(yè)，而非民間資本。其次，市場(chǎng)機制尚不成熟。一是缺乏健全完善的市場(chǎng)競爭機制;二是招投標機制尚不規范;三是定價(jià)方式缺乏科學(xué)性;四是基礎設施產(chǎn)權交易機制沒(méi)有確立;五是缺乏合理的投資回報機制。最后，融資難和投資權益得不到保障是社會(huì )資本進(jìn)入的最大障礙。資本市場(chǎng)體系建設問(wèn)題、政府信用問(wèn)題、現行法規和政策的執行問(wèn)題、缺乏完備和嚴格的責任追究制度等。

　　 出路

　　 四大創(chuàng )新機制：

　　 一是頂層設計創(chuàng )新機制。該機制創(chuàng )新主要在于破解PPP投融資模式運作中普遍存在的“四大失靈”問(wèn)題，即“市場(chǎng)失靈”“機制失靈”“政策失靈”“人才失靈”。為此，給出了PPP投融資創(chuàng )新機制頂層設計，主要創(chuàng )新點(diǎn)在于基礎設施項目備案制、科學(xué)規劃基礎設施建設項目、規范核準行為和建立為政府為主的失信懲戒機制。二是金融配給創(chuàng )新機制設計，重在依托金融支撐的推動(dòng)作用，強調激活民間資本投資基礎設施建設的積極性，通過(guò)構建多層次的資本市場(chǎng)確保城鎮基礎設施建設對資金的巨大需求。三是財政政策創(chuàng )新機制，主要在于吸引社會(huì )資本進(jìn)入城鎮基礎設施建設領(lǐng)域，財政政策的作用重在“四兩撥千斤”，為此，2014年5月財政部專(zhuān)門(mén)成立了“PPP中心”，組建了400億元的PPP基金，隨后國務(wù)院組建總額為1800億元的引導基金，宗旨在于吸引社會(huì )資本廣泛的參與基礎設施建設。四是社會(huì )中介組織創(chuàng )新機制，城鎮基礎設施建設是由資本市場(chǎng)、項目市場(chǎng)和產(chǎn)權交易市場(chǎng)有機結合、并輔以社會(huì )中介機構和市場(chǎng)環(huán)境組成的大市場(chǎng)體系。

　　 三大保障措施：

　　 一是強調政府的助推作用，包括政府職能提升、價(jià)格機制、統一管理特許權經(jīng)營(yíng)制度和強化政府投資行為約束;二是加快拓寬金融寬度，重點(diǎn)是PPP模式的投融資創(chuàng )新方式的使用，包括基礎設施的股權眾籌、集合債券和政府主導下的投資基金;三是建立和完善城鎮基礎設施資產(chǎn)定價(jià)體系。

　　 當前，破解政府和社會(huì )資本合作模式的運作難題，關(guān)鍵在于機制創(chuàng )新，為此，要加快消除政府的“玻璃門(mén)”，形成一整套覆蓋面廣、實(shí)施路徑清晰、操作性強的政策體系，同時(shí)深入推進(jìn)投融資模式創(chuàng )新、“放管服”和投融資體制改革，營(yíng)造良好的民間投資發(fā)展環(huán)境。